（1）政策制定和实施中利益相关者过多。
在一个城市，这些参与者可能包括市委书记、市长、环保局、发改委、公安局、林业和园林局、公共管理局、国土资源局、经济和信息化局、自来水公司、铁路公司等。责任授权不明确会导致集体行动问题
（2）机构的阻碍
如果企业对地方经济有贡献，发改委等会阻碍
（3）地方环保局受上一级环保局和地方党委双重领导
谁给钱，就听谁的。在实践中，市环保局对市领导的忠诚度超过了其对省环保局的服从度。由于减排目标的实现情况难以核实，地方政府经常在报告中篡改数据。
（4）污染源混乱分散，很多超过了环保局的管辖范围。
如汽车尾气，空气、水的跨污染流通
（5）企业的规避
贿赂，为了逃避排放在线监测，一些企业聘请计算机工程师编写程序，在数据与环保局的监测系统同步之前更改源头的数据。
2016 年，环保部开始向各省派出“督导组”调查当地环保实践。这些检查没有提前宣布，以避免让地方政府有时间向企业通风报信
2017 年，国家发改委宣布，在地方官员的政绩评估中，环境保护将比经济发展更重要——这是前所未有的举措，而就在十年前，绿色 GDP 概念遭到地方官员的拒绝。市环保局局长的提名权从市委转移到省级环保局。虽然提名仍需市领导批准，但这种权力转移可能会让环保局在地方经济利益面前拥有更大的自主权
2019 年，国家级职位（国考）的录取率仅为 1.05%，约为哈佛大学 2022 届录取率的五分之一
limited capacity and intense public scrutiny.取决于其通过对企业执行法律法规来发挥自身作用的权力。尽管环境保护在公众话语中占有重要地位，但人们认为其优先级低于经济发展：尤其是基础设施建设、住房开发和对该市旗舰企业的支持。在幕后谈话中，环保局官员每天都在哀叹他们的工作难以完成：区县回避他们要求处罚违规企业的要求；上级部门不了解当地情况；邻省的害群之马将固体工业废物倾倒到省界；当地大学和研究机构的自命不凡的环境科学家在跨部门会议上对环保局大加指责，对该机构的微不足道的地位没有表现出任何赞赏或同情。
公民有很多渠道直接向国家表达不满，包括省长信箱、市长热线、市长信箱、环保局局长信箱、环保热线和环保局网上信访。他们还可以写信、打电话或亲自拜访环保局办公室。省级政府和市级政府都有信息中心来处理和转发公民投诉。从省级政府转发到莱克维尔的投诉被称为“省级转发”；否则被称为“市级转发”。基本上，所有关于莱克维尔环境污染的投诉最终都会到达其环保局，在那里进行单独处理和处理
更糟糕的是，“环境问题”不是一个定义明确的术语；它可以包括任何与生活环境大致相关的事情。许多不属于环保局职权范围的投诉仍然到了它的办公桌上：建筑工地的噪音、小吃摊的烟雾、餐馆食物中的苍蝇，有时甚至还有交通堵塞。
官僚们大部分工作时间（约 75%）都在处理公民投诉。例如，2005 年第一周，一位副局长的日程安排包括十个半天的七项任务：与市政府开六次会议和一次畜牧场检查。三个半天被留空并标记为“灵活”。到 2013 年，“弹性”半天工作制已不复存在：会议次数保持不变，但实地考察次数增加。当年第一周，同一副局长的日程安排包括五次实地考察，以“调查研究”当地环境投诉。然而，这种安抚不安公民的紧迫感让环保局又回到了最初的问题——缺乏实际解决大多数公民投诉的能力。
：第一，表现出对公众舆论的回应；第二，展示国家意图的善意；第三，让公众看到这些努力。内部规定要求每一份公民投诉都应在两到三周内得到答复；实际上，大多数投诉都在三天内得到了答复。一些受环境问题影响地区的环保局通过定期举行“听证会”主动收集公民投诉。我参加了两次在莱克维尔举行的会议和一次在深圳举行的会议，会上市民、企业代表和环保局官员围坐在一起讨论当地的污染问题和可能的解决方案。通常情况下，市民会强烈表达他们的不满，企业代表会说他们的排放是安全的，符合监管标准，环保局官员会扮演他们所谓的“调解”角色。在我任职莱克维尔环保局期间，有三次市民投诉激增到严重程度，完全扰乱了该机构的正常运作。在这些时候，宣传教育司和计划财务司等非执法部门的官员会被叫去与环保检查员一起参加各种“执法行动”。但大多数快速反应并没有承诺改变政策、开出罚单或关闭任何污染企业。 2013 年中国各市政府收到的所有正式环保申诉中，只有 29% 得到了政府的回应；而在所有回应中，87% 只是象征性的
整个行动持续了四个星期，包括三个阶段：调查、检查、分析和响应。首先，官员们收集了大约两百份公民投诉的数据集，这些投诉要么是该机构直接收到的，要么是从其他机构转发的。他们在地图上标注了每份投诉的地理来源，确定了投诉集中的三个问题区域，包括 S 区和另外两个地方，并决定在这些地区开展行动。他们还列出了公民投诉中最常提到的三十家公司，包括橡胶厂、塑料厂、印染厂、食品生产商、废水处理厂、化肥厂和畜牧养殖场。随后，环保督察员花了三天时间在 S 区和其他目标区域核实投诉，他们开着一辆印有蓝色“环境督察”字样的白色 SUV 四处走动。他们称这一调查过程为“摸底”。他们的 SUV 沿着 S 区的主要街道行驶，车窗摇下，副驾驶上的环保督察员会将头探出门外，仔细嗅闻是否有明显的污浊空气迹象，并记录下哪里气味最浓。即使在街上，S 区的工业气味也令人厌恶。官员们还联系了一些上访者，询问他们投诉的详细信息，例如一天中哪个小时气味最浓，一周中哪天气味最浓，以及气味来自工厂的哪一侧。到周末，该机构制定了行动计划。第二阶段的行动持续了两周，包括每天对环保局列出的疑似污染企业名单上的两三家企业进行突击检查。检查人员到达后会要求企业代表（业主或经理）作为检查的见证人（至少两名检查人员必须到场，检查才具有法律效力。经验丰富的检查人员确切地知道发生了什么。他们会礼貌地拒绝邀请，继续检查。检查的第一步是检查企业的排污许可证、最新的环境影响评估报告，以及污染减排设施的状况——检查人员到达时这些设施是否是最新的并且正在运行。在我进行研究时，翠湖新村正在推行一项“在线监控”企业排放的计划，但很少有企业安装了在线监测系统，而安装了系统的企业可以在源头轻易地操纵数据，然后才将数据传输到环保局。环保局仍然以传统的方式通过实地检查收集所有排放数据。但即使是检查人员到达厂门口和进入生产设施之间的几分钟，也能让企业有机会快速准备检查。因此，检查人员坚持一到达就立即查看污染处理设施。接下来，检查人员将选择三个“监测点”收集空气样本。这些地点是根据监管要求精心选择的：它们必须靠近生产设施并位于工厂财产的边缘。检查员在工厂地图上标记位置，然后使用重量不到五磅的自动空气采样器将每个监测点的三个样本放入可重复使用的澳大利亚制造的安全气囊中。我的工作是在检查期间帮助拿着安全气囊并携带空气采样器。每次检查都用照片、视频和书面证据一丝不苟地记录下来。考虑到该机构的低效，人们可能预料到他们会敷衍了事，但检查员们却极其严格地遵守行政法规。例如，法规规定一半的空气样本必须在工厂边界外的特定位置采集。当工厂的围墙太高，检查员无法将空气采样器的通气管“伸到工厂边界外”时，检查员会爬上梯子到墙顶去这样做。
有一天，检查员驱车从一个企业到另一个企业，他们推测工业废气对健康的影响。他们认为，从老板到工人，在这些工厂工作的每个人都会缩短寿命。他们还说，怀孕的女检查员因吸入工业废气而流产的几率高于正常水平；因此，怀孕的官员被免除了检查职责，以保护母亲和孩子。当时，检查员在检查期间不戴口罩——回想起来，也许他们应该戴。但随着行动的展开，我确信大多数被检查的工厂都必须被判有罪。对我来说，不需要技术分析来确定我们遇到的严重违规行为；从检查员接近工厂时的表情来看，他们似乎同意我的观点，认为惩罚是应得的。唯一一家似乎通过了检查人员嗅觉测试的工厂是一家日本出资的橡胶厂。一位身穿绿色制服的中国经理带我们参观了工厂，他似乎对环保法规非常了解。他向我们展示了工厂新安装的污染处理设施，该设施在生产开始时自动启动，从而防止企业利用监管执法的漏洞。当检查人员告诉这位经理市民抱怨空气污浊时，他解释说，为了保护工人的健康，他们不得不打开工厂的窗户，而废气可能会从窗户漏出去。检查人员回到车上时，一位经理评论道：“日本人在政治上可疑，但他们在环境保护方面做得很好。每次检查后，空气样本都会被送到环境监测站（环保局下属的一个机构）；在那里，空气样本会被稀释到原来浓度的二十分之一。然后，六名经过认证的“嗅探员”会对样本进行“人体感官分析”（即闻气味），并投票决定是否违反了环境法规。
换句话说，废气是否有害但无味并不重要；废气是否发臭但无害也不重要。尽管该机构的正式职责是评估和减轻污染，但其调查仅限于引发公民投诉的废气恶臭。该行动的目的是安抚居民并防止进一步投诉，而不是解决有害空气质量的根本问题——因为他们没有这样做的权力。但胜利从未到来。环境监测站最终得出结论，只有四家企业违反了恶臭污染物排放标准：两家橡胶厂、一家食品制造商和一家化肥厂。考虑到我们在检查期间看到的广泛环境违规行为，这个数字令人惊讶地小。讽刺的是，让检查人员印象深刻的日本橡胶厂却上了四家企业名单。尽管我在那里工作期间一直有意不评论环保局的工作，但听到分析结果后，我还是无法掩饰自己的惊讶。“只有四家？不可能！”我脱口而出。我自己也去过那里，所以我认为肯定不止四家。“这只是分析结果，”一位检查员平静地回答道，这让我很困惑，因为我看到他在这些检查中工作得非常认真。也许他在掩饰自己的失望，但他肯定对结果并不感到惊讶。
这也表明，对企业的频繁检查和定期罚款可能不会对他们的行为产生太大的下游影响。当我为一些大型企业做计算时，我意识到在生产过程中运行污染处理设施的电力成本可能高于他们因不运行这些设施而可能收到的罚款。因此，这些企业的“理性选择”是继续支付定期罚款，并尽可能推迟购买、更新或运行污染处理设备。后来我通过采访莱克维尔的制造商了解到，一些制造商知道从长江三角洲的劳动力成本不断上升以及他们被排除在政府支持行业名单之外，从长远来看他们不会盈利。所以他们还不如“破罐子破摔”——不计后果地生产和污染，以获得最大短期利润，因为关闭迫在眉睫。在进行取证后，环保局根据取证记录写出报告，结合检查记录、照片和视频证据以及环境分析报告，对这四家企业立案行政处罚。法规司根据违法程度计算罚款：20,000 至 50,000 元人民币（2013 年约合 3,137 至 7,844 美元）。虽然这些罚款并不多——这些企业的年工业产值可能超过 10 亿美元——但它们却是环保局有史以来对这座城市的企业开出的最高罚款之一。最后，信访办公室对每一份公民投诉都做出了正式回复。这些回复强调了环保局对投诉的严重关注以及为解决投诉所做的努力。每份回复都包含一份调查投诉所采取的措施的详细清单，例如检查的时间和时间长度、被调查公司的名称、检查细节、是否发现监管违规行为（通常是没有），以及当地政府为解决污染问题所做的其他努力。回复中还表达了环保局为解决公民污染问题所付出的真心努力，并承诺在未来采取一系列具体改进措施。
“环保局是一个软弱的官僚机构”转变为“环保局现在是一个强大的官僚机构”.但这个新说法往往带着一种心照不宣的假笑和一丝讽刺——就像有人提到一个刚刚长成瘦高的青少年的小侄子一样，暗示发言者承认环保局地位的上升，但最终还是认为它是一个软弱的官僚机构，其实力还无法与其官僚竞争对手或企业目标相比。
检查对结果影响不大——大多数企业因为对当地经济的贡献而免受处罚——因此，一丝不苟地进行检查，严格遵守规则和规定，可能被解释为纯粹的形式主义，与减少排放的预期结果脱节。但该机构追求的绩效治理远不止形式主义：它超越了官僚主义的动议，努力避免给人留下没有精神的专家和没有心的享乐主义者的印象。从这个意义上讲，莱克维尔环保局试图树立一种明显偏离“理性”的形象——亲切而非冷漠，敏感而非精于算计，热情而非冷漠，谦虚而非傲慢。鉴于该机构缺乏改善环境结果的权力，这并不能使该机构完全实现实质性治理。但它在另一个意义上可能是“理性的”——如果且仅当我们重新定义该组织的“目的”不是保护环境，而是平息公民的抱怨。
2013 年 11 月和 12 月，随着雾霾加剧，几名检查员出现了上呼吸道感染的症状，但他们只是将其视为普通感冒。当我自己咳嗽时，医生很严肃地告诉我，由于多年在国外生活，我的肺已经“西化”了。Their refusal to make this association was more likely a cognitive correction of the dissonance between their latent desire to improve the environment and their blatant inability to do so.官僚们通常避免对莱克维尔的空气污染发表负面评论，因为他们觉得自己对缺乏改善负有责任——但同时也没有责任。这与扎卡在美国发现的结果惊人地一致，“由于官僚们没有能力满足角色的要求，他们缩小了对这些要求的理解，使其与他们在实践中能够调动的能力保持一致。
在会议上，该部门为环保局的下一个大动作制定了计划：针对工业空气污染的执法行动。显然，最近有很多关于空气污染的投诉。我被要求帮助 [官员 A] 绘制一张地图，将公民投诉分配到其起源的地理区域。完成后，检查员将驱车前往这些区域进行巡查并“联系” [莫迪]。然后该部门将再次召开会议，讨论针对哪些公司。他们用上午剩下的时间和下午的大部分时间（大约四个小时）阅读公民的投诉并将它们标记在城市地图上。公民的投诉明显集中在几个地点：S 区、T 区和 X 区。下午晚些时候，党员们参加了为时一小时的“民主生活会”。会议的主题是纠正“奢侈之风”。人们对自己的奢侈追求进行了批评与自我批评。……[官员 B] 因为拥有一个路易·威登包而自我批评——奢侈之风的象征。[官员 C] 接下来自我批评，因为她拥有一个假冒的路易·威登，说虽然那是假货，但它仍然象征着她对奢侈品的渴望。有些人捂住了嘴，以掩饰他们的笑意。会议结束后，年轻的同事们取笑[C]的“精彩”评论，因为那既发自内心又无伤大雅。我听说最好的自我批评是伪装成自我批评的自我赞扬：例如，“我工作太辛苦了。”有时人们会提前互相批评，只是为了确保会议期间不会伤害彼此的感情。下班后，部门一起去[当地餐馆名称]吃饭，在那里他们互相奉承和八卦。部门主管[三十出头]退居“第二线”，让年长的官僚，尤其是G阿姨，接管了聚会的主导权。G阿姨吹嘘她的家庭。官僚们谈论股市。G阿姨和老Q为单身同事的约会生活提供建议。[官僚K]和[官僚W]的约会生活都受到了质疑。 [官僚 K，一位二十多岁的女官僚] 显然对谈话不感兴趣。但 G 阿姨一直在追问这个话题
但莱克维尔的重点不在于它是一个“普通”的中国城市，因为根本就没有所谓的普通中国城市——就像没有普通的国家、普通的民主或普通的独裁政权一样。莱克维尔的“代表性”在于，它面临着一个全世界都存在的共同治理难题——即公众对问题解决的需求很高，但政府解决问题的能力很低。既然这个问题肯定存在，任何研究它的研究都可以与之一起存在。